Доступ к общественным землям — для добычи полезных ископаемых, нефти и газа, для транспортных коридоров, связывающих ресурсы с рынками, — зависит от точности базовых земельных записей и возможности их получения. Система межевания общественных земель (PLSS) Бюро по управлению земельными ресурсами США представляет собой правовую основу и совокупность записей о праве собственности на землю почти на 656 миллионах акров поверхности и 713 миллионах акров федерального фонда недр.
На протяжении поколений эти записи хранились на бумаге и в разрозненных ранних цифровых хранилищах. Теперь Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и партнеры могут напрямую получать доступ к данным и редактировать их, а вопрос о правах на землю можно решить за дни, а не за месяцы.
Команда BLM недавно перенесла более 26,5 миллиона земельных участков из 27 штатов в ArcGIS Parcel Fabric — программное обеспечение, используемое для управления земельными участками. Эта веха представляет собой крупнейшее из известных усилий по модернизации земельных участков в США, которое обеспечивает более быстрое и обоснованное принятие решений и снижает неопределенность. Кроме того, наличие единого авторитетного ГИС-представления структуры PLSS гарантирует точность, целостность и доступность геопространственных наборов данных и данных межевания, используемых при принятии решений по управлению общественными землями.
Это коллекции земельных записей, представленные в географической информационной системе (ГИС) — цифровой базе данных карт, где прочерчиваются участки, регистрируется право собственности и находятся ответы на вопросы. Каждая выплата роялти, каждая заявка на минеральные ресурсы, каждое разрешение, связанное с полосой отвода, восходит к межеванию, выполненному на местности и введенному в эту систему учета.
Система берет свое начало в 1785 году, когда Континентальный конгресс учредил систему межевания, предложенную Томасом Джефферсоном, которая легла в основу правовой базы для передачи общественных земель в частные руки, генерируя доход, необходимый новой нации для выживания. Экономика, выросшая из этих результатов межевания, до сих пор функционирует на том же фундаменте. Теперь он модернизирован.
Каждая линия несет в себе историю
Когда-то землеустроители измеряли землю с помощью транзитов и цепей — стальных звеньев, натянутых на местности, отсчитываемых и записываемых вручную. Сегодня GPS-приемник на вехи геодезиста может определить местоположение памятника с точностью до сантиметров. Хотя инструменты для картирования, сохранения и поддержания системы эволюционировали, основополагающие принципы PLSS остаются неизменными.
В течение большей части своей цифровой истории, начавшейся в конце 1980-х годов, цифровые записи были приближенными. Когда BLM впервые перенесло данные межевания в ГИС, координаты определялись с помощью топографических карт. Они были лучшим доступным источником, но точность была недостаточно стабильной, чтобы иметь значение — достаточной для общего ориентирования при принятии решений, но не для их обоснования, например, находится ли охотник на правильной собственности, правильно ли строители трубопровода размечают полосу отвода или разработчик недр рассчитывает правильную площадь аренды.
Модернизация PLSS и улучшение цифровых записей означали постоянное усовершенствование путем отправки геодезических групп в поле для сбора более точных координат памятников, отмечающих ключевые угловые точки, внесения их обратно в ArcGIS Parcel Fabric и использования улучшенных опорных точек для повышения точности каждой окружающей их линии.
Границы участков сложны и включают в себя решения, компромиссы и ошибки всех, кто проводил их раньше. Угловой камень секции — это запись о моменте времени, закрепленная в ландшафте и в законе. GPS, аэрофотосъемка и подключенные полевые инструменты сделали кадастровые работы быстрее и информативнее. Они не изменили того, чего требует эта работа.
Сложность нарастает, когда результаты межевания не совпадают. PLSS создавалась волнами: разные геодезисты, разные эпохи, разное оборудование. Там, где эти результаты межевания пересекаются, они не всегда сходятся. Городской округ, распланированный в 1850 году и повторно обмежеванный в 1910 году, может описывать одну и ту же землю по-разному. В большинстве случаев это проясняет вопросы землевладения, но иногда результатом становится либо наложение, когда два межевания претендуют на один и тот же участок земли, либо пробел: полоса земли между ними без четкого законного владельца.
Пробелы и наложения редки, но оба они требуют обновления записей. Наложение может привести к выдаче двух разрешений на добычу полезных ископаемых на один и тот же акр. Пробел может оставить коридор земли в подвешенном состоянии, блокируя полосу отвода, необходимую для пересечения ее трубопроводом. Разрешение любого из этих сценариев требует специализированной квалификации землеустроителя.
При выявлении расхождений геодезисты изучают исходные записи, чтобы определить, требуется ли новое межевание. Если да, то после завершения межевания и обновления записей они вводятся в общий набор данных ГИС. Эта работа по необходимости кропотливая, поскольку речь идет о юридических определениях, а не просто об исправлении данных. Усилия и конечная цель заключаются в том, чтобы немедленно распространить исправление на всех, кто работает с этой записью: сотрудников по выдаче разрешений BLM, окружных оценщиков, энергетических разработчиков, планирующих свою следующую аренду.
Работа, стоящая за записями
Первая цифровая трансформация PLSS в BLM началась в конце 1980-х годов на системах, никогда не предназначавшихся для ГИС. Эта ранняя трансформация была создана до того, как необходимость наложения, визуализации и запроса кадастровых данных наряду с другими федеральными наборами данных стала центральной частью работы агентства. Переход на современную корпоративную платформу означал использование этих записей для новых аудиторий и вариантов использования. Он включал в себя извлечение 200-летних записей о межевании (геодезист, дата, технические характеристики) и их внедрение таким образом, чтобы щелчок по линии в структуре участков раскрывал подробности о межевании, которое ее создало.
Где-то между комнатой для переговоров в отеле и сегодняшним днем идея сделать записи более доступными стала реальностью. Люди, посвятившие карьеру оцифровке, стандартизации и интеграции 30 миллионов записей об участках, наследники традиций межевания, сформировавших экономический фундамент страны, теперь могут безопасно входить в систему, чтобы получать доступ к данным и редактировать их откуда угодно.
«У нас было много мечт, — сказал Джерри Нефф из S&P Global, подрядчика, десятилетиями работавшего над набором данных PLSS, — и технологии просто не совсем поспевали». Теперь они здесь, благодаря инженерам геопространственных систем BLM, которые перенесли данные на масштабируемую и производительную облачную архитектуру.
На практике это означает смену подходов к управлению записями, а не просто их хранению. ArcGIS Parcel Fabric, связанные базы данных записей межевания, учитывает роли пользователей, обеспечивает рабочие процессы и управляет правами доступа. BLM сохраняет полномочия там, где есть федеральный интерес. Как только этот интерес передается от федерального правительства, полномочия переходят к штатам, округам и племенам. Чтобы обеспечить целостное и бесшовное представление PLSS, BLM нашла способы эффективной работы с партнерами, чтобы другие могли вносить обновления в данные. Нужные люди могут редактировать нужные данные — и только их. Каждое изменение регистрируется: что было отредактировано, когда и кем. Этот аудиторский след важен не меньше, чем точность.
Одно из достижений при миграции записей устранило этап ручных вычислений, с которым землеустроители мирились годами. «Почти как варп-двигатель с точки зрения производительности», — отметил Нефф. Миграция также обнажила то, что скрывало прежнее программное обеспечение: записи, которые казались безупречными, но содержали скрытые искажения; границы, которые были правильными, но из-за того, что их снимали в разное время с использованием разных систем отсчета, не стыковались должным образом.
Переход к общему корпоративному подходу изменил отношение BLM к собственным данным, включая данные, которыми владеют другие. Ежемесячные координационные совещания теперь объединяют Лесную службу и Бюро по делам индийских американцев вокруг одного источника. «Отказываяйсь от амбиций и используя альтернативный контроль и другие источники данных, мы можем более точно отображать расположение исторических съемок в современной структуре участков», — сказал Кристофер Макдональд, кадастровый землеустроитель и менеджер набора данных PLSS в BLM. Штаты и округа сверяют свои учетные данные с сеткой PLSS. Штат Вайоминг использует точки участков BLM для поддержания актуальности собственных данных. Полномочия работают в обоих направлениях: BLM централизует записи, а записи улучшаются благодаря тому, что все работают с ними.
Штат Юта демонстрирует результаты такого подхода. Годами, когда Юта определяла обновленные контрольные точки для управляемых ею земель, эти координаты отправлялись в BLM и ожидали — иногда больше года — прежде чем попасть в общий набор данных. Не из-за отсутствия усилий, а потому что процесс и технология делали это неизбежным. Теперь Юта вносит обновленные координаты напрямую в общую базу данных. Задержка исчезла. Землеустроители из разных ведомств и штатов используют единый рабочий процесс: выгрузить версию, выполнить работу, вернуть ее обратно, согласовать, а затем опубликовать. Центральная мечта осуществилась: единый архив записей, общие полномочия, каждая съемка и координата улучшают цифровую запись в PLSS.
Состояние данных
Знание того, где запись надежна, а где в меньшей степени, само по себе является формой прогресса. Команда PLSS запустила скрипт для данных Вайоминга, сравнивая площади по записям из землеустроительных планов с геометриями GIS. Они обнаружили, что два процента юридических описаний обуславливают 20 процентов погрешностей в площадях в геометриях GIS. Этот вывод указывает землеустроителям на необходимость внимательно проверять описание, чтобы найти расхождение с цифровой записью. Обнаружение ошибок позволяет расставить приоритеты полевых работ для их устранения.
Старые съемки надежны сами по себе. Искажения возникают там, где старая съемка встречается с новой: интерпретация границ в GIS растягивается или сжимается, а промежуточные площади искажаются. «Мы знаем, где есть искажения, — сказал Макдональд, — и это помогает нам определить, где привлечь больше контроля».
Сюзи Спаркс, главный кадастровый землеустроитель BLM, придерживается того же стандарта: «Здесь данные привязаны к жесткому контролю, а здесь они менее надежны — и это говорит нам о многом. Нам просто нужно обращать на это внимание». Надежность имеет первостепенное значение для многочисленных заинтересованных сторон набора данных.
Это внимание к исправлению областей с низкой надежностью подкрепляется новыми инструментами. ИИ может сканировать ошибки в масштабе, с которым не справилась бы ни одна команда вручную. Но обнаружение проблемы и ее решение — это две разные задачи. В одном случае инструмент ИИ выдал цитату, которую команда не смогла найти. При допросе система призналась, что сфабриковала ее. «Доверяй, но проверяй», — сказал Макдональд.
Запись надежна ровно настолько, насколько надежно суждение, применяемое к ней. «ИИ будет ровно настолько умным, насколько умны данные, которые он оценивает, — сказала Спаркс. — Мы следим за тем, чтобы по мере создания данных мы сохраняли целостность».
Именно эта честность в отношении того, где запись авторитетна, а где может существовать лучший источник, обеспечивается подходом общего предприятия. Статус назначенного органа власти и владение самыми актуальными данными не всегда одно и то же.
Что становится возможным благодаря записям
Текущий фокус на развитии энергетики, критически важных минералах и эффективном выдаче разрешений придал этой работе новую видимость. Доступ к общественным землям для добычи полезных ископаемых, нефти и газа, для коридоров полосы отвода, соединяющих ресурсы с рынками, опирается на базовые учетные записи. Вопрос землевладения, который можно решить за считанные дни, а не месяцы, меняет то, что становится возможным.
Сроки в этой сфере по своей природе длительны. Разработка шахты от открытия до производства занимает десятилетия. Сделки с федеральной землей движутся со скоростью надлежащей правовой процедуры. Модернизированная система учета земель меняет не просто темп, но и качество каждого решения, принимаемого на этом пути.
Нью-Мексико и Аляска показывают, как выглядит полная приверженность модернизации и насколько разным может быть этот путь в зависимости от исходных данных штата.
Предыдущие наборы данных Управления по управлению поверхностью и минеральных ресурсов были привязаны к более старой версии данных съемки PLSS, поэтому команда GIS и кадастровой съемки BLM в Нью-Мексико и S&P Global запустили проект по перепривязке и выравниванию их с обновленной PLSS. Каждый тауншип был тщательно проверен по генеральным титульным планам и другим земельным записям для исправления ошибок, подтверждения границ юрисдикции и права собственности, а также интеграции их в структуру участков PLSS. Результатом стал наиболее тщательно проверенный набор данных SMA и Mineral Estate в национальной коллекции, задающий новый стандарт качества.
Аляска представляла собой противоположную сложность. Там не было никакой земельной инфраструктуры, на которую можно было бы опираться. BLM и ее партнерам пришлось создавать ее с нуля, проводя съемку местности, которая во многих местах никогда официально не измерялась, и устанавливая юридические границы, необходимые для освоения ресурсов, обмена земель и общественного доступа. К настоящему моменту в структуру участков внесено более 3600 официальных съемок. «В прежние времена это было бы невообразимо», — сказал Нефф.
К тому, что продемонстрировали Нью-Мексико и Аляска, другие штаты еще стремятся. Общая картина все еще складывается. Сетка Джефферсона была разработана для использования, и она используется. На протяжении почти 250 лет землеустроители использовали ее и добавляли свой собственный труд. Они понимают, что работа никогда не заканчивается, а лишь расширяется.
Профессионалы, являющиеся хранителями записей сегодня, видят дальше любого предыдущего поколения. Они осторожны в своих заявлениях, трезво оценивают то, что осталось, и продолжают двигаться к концепции, которую они когда-то набросали на белой доске в отеле и в которую верили задолго до появления инструментов для ее реализации.
Узнайте, как современные кадастровые системы поддерживают государственные решения на всех уровнях.
Линда Фостер
